Prefácio: Cenário tributário Brasileiro 2020

Enquanto o mundo se prepara para enfrentar uma pandemia, pode parecer um anticlímax debater reforma tributária no Brasil, Preços de Transferência (TP) e outros aspectos do processo de acessão do Brasil a OCDE, ou qualquer outro tema que não seja relacionado as medidas de emergência referentes ao COVID-19. Contudo, não seria um exagero dizer que o pacote de estímulos mais poderoso que o Brasil poderia receber para enfrentar a crise que resulta da pandemia global, seria precisamente a implementação das tão necessárias reformas estruturais do sistema tributário, que vão desde a reforma da tributação do consumo até a reforma do imposto sobre a renda, abordando temas fiscais domésticos e internacionais.

Nesta edição especial Brazil Focus da International Tax Review, uma série de artigos relevantes são oferecidos cobrindo tópicos de suma importância para qualquer multinacional, e qualquer empresa que esteja fazendo negócios no Brasil. Dois dos temas endereçados nestas edições receberam cobertura substancial da mídia local, bem como tiveram alguma repercussão na mídia internacional: "Reforma Tributária" (no sentido da reforma da tributação do consumo, ou a reforma do "IBS"), e a Reforma de TP (associada a convergência aos padrões OCDE, através da adoção das diretrizes de TP da OCDE). Outros temas são aqueles usuais nos debates de tributação internacional entre os profissionais da área tributária e leitores, como por exemplo, as mudanças na tributação sobre a renda, rateio de custo internacional, tributação digital, dentre outros.

Este prefácio sempre traz uma nota de atenção – "Leitores, cuidado": qualquer previsão e visão aqui apresentada, por mais ponderada e esclarecedora que possa parecer, esta envolta em um ambiente de grande incerteza – maior que a usual. Não apenas pelo fato de que toda reforma tributária traz, naturalmente, incertezas. Não apenas pelo fato de que a acessão do Brasil à OCDE é tanto um desafio técnico quanto uma questão política. Não apenas porque o Brasil continua sendo o Brasil. E não apenas por conta da pandemia global, e seus incertos impactos na política fiscal e nas administrações tributárias em todo mundo. Mas principalmente porque o Brasil está amadurecendo e se mostrando ser uma vibrante democracia também em termos de desenho de política fiscal, onde não haverá mais mudanças legislativas da noite para o dia através de Medidas Provisórias editadas pelas autoridades fiscais, mas onde o Poder Legislativo será um ator principal em política fiscal, e o autor principal da reforma tributária. E o Poder Legislativo brasileiro é tão diverso quanto a sociedade brasileira. Direita e esquerda estão amplamente representadas, assim como as diversas geografias e grupos de interesse do país. Agronegócio, indústria e extrativismo, o setor financeiro, o setor de serviços, todos estão representados, assim como funcionários públicos e sindicatos trabalhistas. E como seria de se esperar, os interesses nem sempre são convergentes quando se trata do detalhamento das opções de política fiscal, seja em um contexto doméstico ou no que diz respeito a temas internacionais.

O Brasil está vivendo um novo paradigma de construção de estado através de política tributária. Antes de 2018, o sistema brasileiro de pesos e contrapesos estava grotescamente quebrado por um famoso esquema de corrupção descoberto pelo Ministério Público e Polícia Federal. O Poder Executivo e Legislativo se alinhavam de forma não republicana, de uma forma eufemisticamente denominada "presidencialismo de coalisão". A política fiscal federal era desenhada pela Receita Federal do Brasil, normalmente com um viés arrecadatório, para depois, costumeiramente encontrar uma forma de ser aprovada como lei pelo congresso, independentemente dos méritos técnicos ou problemas das propostas, e sem o debate público apropriado.

Agora é como se os brasileiros estivessem em um espírito tea-partyesque: "nenhuma tributação sem representação", como se diz na América. O congresso está liderando o processo de redesenho do sistema tributário, como deve ser, e o debate é mais público que nunca. Ou seja, o público em geral está agora engajado no debate de política fiscal, e isso está dando mais legitimidade ao processo e às reformas que estão sendo desenhadas. Não obstante, existe um ambiente novo para o Brasil, estamos navegando por águas inexploradas (apesar de seguirmos um curso familiar para outras nações, estamos fazendo isso no Brasil). Consequentemente, a evolução e a mecânica da modelagem legislativa com relação a todos os aspectos de reforma tributária, assim como no que diz respeito ao exato conteúdo das reformas, seja na tributação de bens e serviços, seja na tributação da renda nacional, seja tributação internacional, ainda é muito incerta.

O que é certo, contudo, é que haverá reformas. Existe um amplo consenso político de que o sistema tributário brasileiro é nocivo para os brasileiros e isola a economia brasileira, e por essas razões tem que mudar. Parece haver consenso no sentido de que o sistema é particularmente injusto e regressivo. Parece haver consenso também em se aceitarem reformas que sejam favoráveis aos negócios, aos investimentos, e ao crescimento econômico (este consenso deve se tornar certo dada a crise econômica causada pelo COVID-19). De fato, as eleições de 2018 resultaram em um alinhamento centro-direita pró-crescimento, ainda que fracamente configurado, entre o congresso e a presidência, de alguma forma similar ao ambiente verificado nos EUA antes da implementação da reforma tributária de 2017 (Tax Cuts and Jobs Act,TCJA). Isso faz com que uma reforma tributária favorável aos negócios seja praticamente certa.

Os orçamentos da Federação e dos Estados, contudo, permanecem desequilibrados. O setor púbico brasileiro é imenso; o déficit orçamentário persiste, mesmo após a significativa reforma da previdência de 2019. A reforma da previdência e, em especial, a reforma do sistema de pensões e regimes de benéficos de servidores públicos, representou o primeiro passo crítico para reverter a crise econômica que atormenta o Brasil desde a Grande Recessão, e que ainda está presente.

Uma reforma administrativa muito mais ampla ainda é necessária para reduzir e tornar mais ágil o setor público brasileiro, e deve ocorrer juntamente com um enorme programa de privatização. Sem uma reforma administrativa mais ampla que enderece este desequilíbrio orçamentário, não há reforma tributária pró-negócios que possa produzir reduções tributárias significativas para a economia brasileira. Ou seja, a decisão política agora parece ser a simplificação do sistema tributário brasileiro, facilitando obrigações acessórias e controles, reduzindo incertezas, e idealmente reduzindo o número de tributos. É possível que uma redução da carga sobre o consumo seja implementada, desde que tal desoneração seja compensada por um aumento na tributação da renda das pessoas físicas (e na tributação sobre propriedade e patrimônio), o que serviria como um estímulo sustentável ao crescimento da economia. Aumento no consumo, causado pela desoneração tributária do consumo, levando a um aumento nos investimentos e na taxa de empregos, seria uma reforma tributária pró-crescimento muito necessária no Brasil. No entanto, iria impor desafios administrativos e aumentaria o risco da arrecadação, visto que a base de arrecadação do imposto de pessoas físicas não é tão ampla quanto a base de arrecadação sobre o consumo, e a tributação de pessoas físicas depende mais fortemente da ação voluntária do contribuinte. Difícil contar, portanto, com mudanças tão fundamentais no sistema tributário brasileiro no curto prazo, mas talvez, a reforma irá pavimentar o caminho para mudanças tão transformadoras no futuro. No entanto, os impostos corporativos e comerciais devem diminuir, assim como talvez a tributação da folha salários, enquanto o risco de reintrodução de um tributo sobre transações financeiras ainda existe diante da necessidade de manter o orçamento em equilíbrio.

Há duas grandes categorias de reforma tributária sobre o consumo em debate, uma prevalecendo sobre a outra. A categoria que prevalece advoga a favor de uma revisão completa do sistema através de uma emenda constitucional, eliminando gradualmente diversos tributos federais, estadual e municipal, e introduzindo gradualmente um novo, e mais verdadeiro, Imposto sobre Valor Agregado (IVA) ou Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), e um Imposto Seletivo (IS). Existem duas propostas principais de Emenda Constitucional (PEC) liderando a empreitada, uma no Congresso (PEC 45/2019) e outra no Senado (PEC 110/2019).

A PEC 45/2019, propõe substituir os tributos federais PIS/Cofins e IPI, o ICMS estadual e o ISS municipal, por um novo e único imposto arrecadado de forma centralizada, o IBS/VAT, e por um novo imposto federal sobre o consumo, o IS (fortemente seletivo, incidente apenas sobre bens com "externalidades negativas"), com um período de transição para o contribuinte de 10 anos. O objetivo para o IBS é de uma alíquota única de 25%, no entanto, esta alíquota somente será viável ser for possível eliminar todas as diferenças de alíquotas efetivas hoje aplicáveis a diferentes indústrias e regiões (incluindo incentivos fiscais), o que é um grande desafio político. O novo IBS seria um sistema de IVA amplo, com crédito integral, e pagamento no destino – rigorosamente, um bom IVA.

De acordo com a proposta, os estados e municípios poderiam determinar sua própria alíquota de IBS dentro de uma faixa – o objetivo é preservar a autonomia dos estados e municípios como membros da federação (isto significa, contudo, uma multiplicidade de alíquotas, no máximo uma para cada um dos 5.570 municípios brasileiros). Os governos estaduais condicionaram seu apoio político à PEC 45/2019 ao controle do novo órgão administrativo que irá gerir o IBS (tirando este controle do governo federal); alternativamente, os estados sinalizaram apoio a um "sistema dual", através do qual o governo federal iria administrar o novo IBS federal e o IS federal (que substituiria o PIS/COFIS e IPI), enquanto os estados e municípios administrariam o novo IBS estadual (que substituiria o ICMS e o ISS). Esta "contra proposta" dos estados de um sistema dual, enquanto apoiam a PEC 45/2019, também está amplamente alinhada com as declarações do governo federal sobre seus planos de reforma (uma abordagem em fases, onde primeiro os tributos federais seriam convertidos no IBS, preparando o caminho para posteriormente incluir ICMS e ISS no sistema do IBS).

A PEC 45/2019 é a principal proposta no legislativo, e tende a incorporar e ser conciliada com os termos da PEC 110/2019 do Senado. Existem algumas diferenças importantes entre as propostas, a PEC 110/2019 inclui mais tributos e um prazo de transição diferente, bem como um imposto seletivo mais amplo. Note que o Brasil é de fato um estado federativo, e não possui imposto de renda estadual e municipal, como possuem outros países federativos. Ao invés disso o Brasil possui impostos sobre o consumo nos níveis federal, estadual e municipal. Isso faz com que uma reforma que unifique os impostos sobre o consumo seja particularmente desafiadora; imagine privar a California, Nova York, um estado Alemão, ou um cantão Suíço de suas políticas fiscais e autonomia de arrecadação com relação ao imposto de renda. Isso seria o equivalente a limitar os estados brasileiros (e municípios) em suas políticas fiscais e autonomia de arrecadação com relação aos impostos sobre o consumo. Note: o ICMS é imposto de maior arrecadação no Brasil, cidades e estados atualmente disputam a reivindicação deste tributo sobre a receita advinda da economia digital.

A categoria menos proeminente em debate de reforma dos impostos sobre consumo, que não se materializou em proposta, advoga a favor de uma significativa reforma infraconstitucional do sistema, sem a criação de novos impostos. Ao invés de introduzir um ou dois IBS, e um novo IS, que iriam coexistir com o sistema atual por 10 anos ou mais, a alternativa proposta seria de reformar as incidências dos impostos já existentes, com o mesmo objetivo geral das reformas mais amplas. Ou seja, o PIS/COFINS seria revisto e transformado em um verdadeiro IVA, enquanto o IPI teria seu escopo de incidência reduzido e transformado em um imposto altamente seletivo sobre o consumo.

Uma nova lei complementar regulando o ICMS serviria como um código unificado para que todos os estados reformassem seus regulamentos, transformando assim também o ICMS em um verdadeiro VAT (ex., base ampla, sistema de crédito integral, menos discrepância entre os estados). A nova lei complementar poderia ser inspirada na Diretiva de VAT da União Europeia.

Talvez seja necessária uma combinação de medidas, especialmente tendo em vista ao longo prazo de transição do modelo do IBS (seja único ou dual). O sistema antigo teria quer ser reformado, na linha de reformas infraconstitucionais defendida por alguns setores e juristas. Alguma garantia quanto à liquidez de créditos acumulados atualmente pelos contribuintes deve ser incorporada na reforma, ou deveria ser considerada a hipótese de total aproveitamento dos créditos de PIS/Cofins, IPI e ICMS no sistema do IBS. De qualquer forma, qualquer unificação de alíquotas implica em questões setoriais. Alguns setores terão redução da carga sobre receitas e vendas (ex. produtos industriais, e outros), enquanto outros irão verificar aumento da carga tributária (ex. serviços e alimentação).

Os consumidores devem se beneficiar, assim como a economia como um todo, no longo prazo, uma vez que os preços relativos provavelmente irão se adequar à nova realidade (ex. os preços de utilidades públicas, energia, telecomunicação devem cair juntamente com o preço de produtos industrias, enquanto os preços de serviços e alguns alimentos devem subir). Não obstante, no curto prazo, o impacto das alterações nos preços relativos pode ser sentido de forma dura, com o aumento nos preços de alimentos, e talvez dos preços de aluguéis de imóveis, o que seria regressivo.

Ou seja, as características regressivas do sistema atual ficaram evidentes neste processo de debate de reformas, e poderiam ser ampliadas no curto prazo pela perspectiva de aumento nos preços dos alimentos. Desta forma, o debate atualmente em curso sobre a reforma dos impostos sobre o consumo, cria uma pressão, necessária, para a reforma da tributação da renda das pessoas físicas, e da tributação da folha de salários.

A carga brasileira sobre a folha está entre as mais altas do mundo; assim, uma medida compensatória para enfrentar o potencial aumento nos preços dos alimentos e aluguéis pode ser a redução do custo tributário da folha, o que deveria, ao menos parcialmente, se refletir em aumentos salariais. As faixas de alíquotas de imposto de renda das pessoas físicas também estão sob escrutínio. Os assalariados de baixa renda deveriam ter seu imposto de renda reduzido para compensar as facetas mais regressivas do sistema brasileiro de tributação do consumo, particularmente se é esperado aumento nos preços de alimentos e aluguéis.

O debate sobre a tributação brasileira dos lucros das empresas também está ganhando ímpeto. Inúmeras propostas estão no legislativo buscando reintroduzir a tributação na fonte sobre lucros e dividendos, e o apelo político de tal reforma está no discurso de que o lucro auferido por investidores capitalistas é isento de tributação. Duas destas propostas ganharam força recentemente no Senado, o Projeto de Lei (PL) 1.952/19 e o PL 2.015/19, que buscam reintroduzir a tributação na fonte no pagamento de dividendos a uma alíquota de 15%, sem uma correspondente redução na alíquota do imposto de renda corporativo.

Não é mera coincidência que tais propostas de reforma de imposto de renda ganham corpo neste momento, tendo em vista que a reforma da tributação do consumo reacendeu o debate sobre o quão regressivo é o sistema tributário brasileiro. A alíquota nominal de imposto de renda corporativo no Brasil hoje é de 34% (40% para o setor financeiro, que logo será aumentada para 45%), contudo este sistema foi desenhado para substituir um clássico sistema de dupla tributação; todo o lucro das empresas a ser distribuído para sócios e acionistas é hoje tributado apenas pela pessoa jurídica que o gerou, e não pelos seus acionistas. Ou seja, distribuição de dividendos são isentas uma vez que os lucros das empresas já foram tributados a uma alíquota suficientemente alta. Ademais, a tributação da renda de pessoa jurídica do sistema atual foi originalmente desenhada em 1995 considerando alíquota de 30,5%, que foi à época entendida como competitiva e indutora de investimentos, considerando a média dos países membros da OCDE e a alíquota de imposto de renda federal dos EUA de 35% vigente até 2017. Certo ou errado, a carga brasileira foi posteriormente aumentada para 34% ainda considerado a alíquota dos EUA de 35% como parâmetro. Ter uma alíquota de imposto de renda corporativo competitiva é relevante para alavancar investimentos, particularmente no setor de manufatura e especialmente em indústrias orientadas a exportação.

Alíquotas de imposto de renda corporativo elevadas podem sobrecarregar reinvestimentos de lucros acumulados, especialmente se desenhadas para substituir a tributação no nível dos acionistas. Se for reintroduzido um imposto na fonte de 15% no pagamento de dividendos, seria coerente reduzir a alíquota de imposto de renda corporativo para 20%, como o autor defendeu na audiência pública no Senado. Outras reformas na tributação da renda corporativa também são recomendáveis (e.g. eliminar a trava de 30% na utilização de prejuízos fiscais, alterar as normas de juros sobre o capital próprio para um subsídio real ao investimento nos termos permitidos pelos padrões da OCDE, ampliar os incentivos a inovação, pesquisa e desenvolvimento, etc.). Não obstante, rever o sistema de tributação das pessoas físicas, não apenas para a inclusão de dividendos na base tributária, mas também para rever a definição de base tributária, e talvez para criar novas faixas de incidência para rendas elevadas (acima da máxima atual de 27,5%), podem permitir uma redução da carga das faixas de renda mais baixas, o que pode ser necessário para permitir a reforma dos impostos sobre consumo atualmente em analise (a menos que um imposto mais amplo sobre transações financeiras seja reintroduzido, o que seria um erro). Apesar de estes debates parecerem segregados, eles são de fato um só e o mesmo.

Tendo em vista tudo o que está acontecendo em relação às reformas tributárias internas, todos os aspectos de uma reforma internacional (que também é muito necessária) se tornam menos prioritários e urgentes. A acessão do Brasil à OCDE em todos os seus aspectos tributários, da convergência de preços de transferência, à tributação de serviços e royalties, e à adequação da política brasileira de tratados tributários e práticas administrativas, são absolutamente críticos, devem ser considerados pelos formuladores de política tributária do Brasil. Contudo, isso somente deverá ocorrer após os principais aspectos críticos da reforma tributária nacional terem sido resolvidos.

Diversas reformas às normas internacionais são de fato de suma importância. O sistema brasileiro de elevada tributação na fonte pode ser útil para países com os quais não há tratado, e são com certeza úteis contra práticas danosas de jurisdições opacas; contudo, este sistema deveria ser amplamente alterado no contexto de acordos bilaterais. Não é sensato para o Brasil super-tributar transações internacionais com países com os quais possui tratados, impondo altas alíquotas de retenção na fonte sobre rendimentos brutos pagos ao exterior, ao invés de aplicar normas de estabelecimentos permanente e de preços de transferência e tributar adequadamente a renda decorrente dessas operações de acordo com o princípio arm's length. Da mesma forma que não é sensato para o Brasil adotar medidas de tributação integral (TBU) com relação a rendas ativas auferidas no exterior por multinacionais brasileiras, ao invés de adotar as melhores práticas dentro das regras de controlled foreign corporation (CFC) que buscam tributar apenas rendas passivas. Reformar as regras de preços de transferência, TBU/CFC, e as políticas de tributação na fonte, bem como as práticas administrativas de resolução de disputas nos tratados (procedimentos de acordo mútuo – MAP, até mesmo com arbitragem) podem ser reformas poderosas para aumentar o investimento internacional e doméstico no Brasil, para aumentar produtividade, e para permitir a participação do brasil em cadeias globais de valor.

Tudo isso contudo, somente terá relevância no debate de política tributária após a reforma tributária interna encontrar seu curso no congresso. Inclusive neste momento se espera que, diferente do que ocorreu no passado, não estará a cargo da administração tributária ditar os termos da reforma internacional. Por mais contribuição técnica que a OCDE e a Receita Federal possam aportar neste tema altamente técnico, será necessário o envolvimento de outros interessados do governo, uma vez que estes assuntos de tributação internacional se relacionam com questões de política econômica internacional e de comércio exterior mais abrangentes e estratégicas. Existe claramente um mandato para a conclusão da acessão do Brasil à OCDE ainda neste primeiro mandato presidencial; contudo, estas reformas podem muito bem extrapolar os requisitos para acessão, e podem ganhar vida própria e considerar questão mais profundas do interesse nacional e das relações bilaterais do Brasil. A exemplo do que está acontecendo com a reforma interna, é esperado que o congresso e senado se envolvam profundamente no desenho da reforma tributaria internacional.

Romero J S Tavares

Sócio PwC Brazil Tel: +55 11 3674 2880 romero.tavares@pwc.com Romero J S Tavares é advogado tributarista internacional e consultor de política tributária, com mais de 26 de carreira (10 dos quais nos EUA e Europa). Romero é Sócio na PwC e Professor de Direito Tributário Internacional. Ele lidera a prática de ITS/TP na PwC-Brazil e é membro da equipe global da PwC de Política e Administração Tributária. Romero é consultor em política tributária para a Confederação Nacional da Indústria (CNI) desde 2012. Ele representou a CNI no BIAC e no Projeto e debate BEPS e tem se engajado no processo de acessão do Brasil à OCDE. Durante seu sabático acadêmico na Áustria, onde concluiu seu Doutorado em Tributação Internacional (PhD summa cum laude) pela Universidade de Viena, Romero também serviu como Consultor para o Banco Mundial em Política Tributária Internacional. Romero é um acadêmico com mais de 40 trabalhos publicados, principalmente no exterior. Além do seu PhD em Viena, ele tem Mestrado em Negócios Internacionais pela Universidade de Detroit, e participou de cursos e programas de pós-graduação do INSEAD, Leiden, e da Faculdade de Direito de Harvard.